网易研究局|特朗普的减税大业会让美国政府破产?

2018-10-22 08:02:52 来源: 网易财经
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减税可以说是特朗普众多奇葩政策中的一股清流了。

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出品|网易研究局

作者|杨泽宇

近日,特朗普减税大业又有了新进展,新上任的美国财政部长努钦称,将在今年8月前完成税制改革。按照特朗普的预期,减税政策会让美国的经济增速恢复到3%以上。

减税可以说是特朗普众多奇葩政策中的一股清流了。与他其它的政策相比,减税似乎要靠谱的多,但一切会这么顺利吗?

个税独挡“半边天”

首先来看看美国税收的现状。在美国,个人所得税撑起了税收的半边天,长期以来,个人所得税对美国税收的贡献极为重要,以2015年12月为例,美国的个税收入在总税收收入中的占比超过4成。而企业所得税的表现则长期处于较低迷的状态,在税收中的占比只有约5%左右(如下图1所示)

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图1美国税收走势图(单位:百万美元 来源:iFinD)

减税对美国有多重要?

这样看来,美国的税收似乎并没有什么不合理的因素,那么特朗普为什么还要大喊着要减税呢?这还要从减税涉及的两个主要对象说起。

*企业:尴尬避税 不得不减

减税虽然是一件极复杂的事,但是其针对的对象确是明确的,只有企业和个人。对企业来说,一直奉行自由主义的美国,其企业的税负在主要发达国家经济体中却居高不下,平均税率达到35%,高于OECD成员国的平均水平。高税负按理说可以带来较高的税收,但美国的税法规定,企业只需要按国库券的年利率来缴纳利息,就可以递延海外收入部分应缴的所得税。这个政策的初衷是为了实现美企的海外资本扩张,促进资本的自由流通,但同时也造成了一个“漏洞”:大量的美企将收入转移到海外,从而实现避税。库克就曾公开表示,苹果有七成的现金存放于国外,每年可以避税300亿美元。一方面是国内企业的高税负,一方面是海外资本扩张的优惠政策,二者共同作用,造成了美国企业所得税收入的“尴尬”境地:美国对企业征税的税率虽然高于OECD成员国的平均水平,但是税收收入却比OECD的平均水平还低(如下图2所示)。商人出身的特朗普对美国的企业税负的“尴尬”深有体会,自然不会对这种资本的隐形外流置之不理。

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图2 美国企业所得税占总税收比重和OECD成员国企业所得税占总税收比重对比图(来源:OECD红色曲线为美国,黑色曲线为OECD平均水平)

*个人:中产阶级的矛盾隐患

再来说说个税。美国是一个以中产阶级为主的国家,在美国的历届大选中,基本都是“得中产阶级者得天下”。二战后,大多数学者将美国年收入在3-10万美元的群体称作中产阶级,按此计算,在20世纪下半期,美国的中产阶级人数占到总人数的70-80%。而近几年来,美国的经济虽然在缓慢复苏,但中产阶级的收入却在下降。另一方面,由于社会分工的进一步细化,中产阶级的结构也日益复杂,有大批高学历的白领雇员,也有因社会福利而成长起来的蓝领工人,中产阶级可能是华尔街硅谷的打工仔,也可能是夜店的按摩师,中产阶级内部衍生的复杂的阶层使社会矛盾也在酝酿。2013年,美国的基尼系数已经接近0.4,位居经合组织成员国第二位,仅次于智利。贫富差距、收入结构的矛盾日益凸显出来。

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图3 2013经合组织成员国基尼系数图(来源:Income inequality,OECD,红色柱状为美国)

特朗普可能采取的减税政策,也可以从企业和个人的两个角度来解读。从特朗普竞选总统以来到上任一个多月的公开发言中,他的减税手段可以总结如下:

1、“将减免中产阶级和其他多数美国人的税负”

特朗普可能会开启自里根时代以来最大的一场减税潮。按他的计划,他将把个税最高税率从39%下调至25%,同时上调个税起征点至2.5万美元。他甚至宣称,部分美国人将享受到“零税收”。

2、深化综合性个税改革

在美国现行的个税政策下,纳税人可以申请5种个税申报,包括已婚夫妇型、户主型、单身人士型、已婚独居型等,这5种不同类型的个税起征点和超额累进税率都是不同的。特朗普有可能对申报类型、税率、起征点等做更深入的细分。比如,将单身和已婚型的个税起征点从2.5万美元升至5万美元,将个税累进档简化为3档,废除赠与税等。

3、削减企业税

企业税税率有可能会从35%减至15%,废除美企海外投资或建厂的优惠政策,以吸引或强迫美企回国。

而上述的这些政策如果实施,对美国经济的拉动作用不容小觑。据布鲁金斯税收政策中心,该方案将在10年期间减税11.98万亿美元,美国GDP将增长11%,薪资增长6.5%,还能创造530万个就业岗位。

其实,之所以把减税看作是特朗普诸多政策中最靠谱的一个,还因为减税政策并非特朗普独创,而是美国历届政府“实践出真知”的政策。实践证明,减税对拉动美国经济的作用可能是最为明显的。里根政府在上世纪80年代推行大规模的减税,经济实现快速增长,1984年,经济增速高达6.8%,失业率也从1982年的9.7%降至1985年的7.2%,一度成为美国经济史上的奇迹,推动美国经济走出滞涨。

美国的历史就是一部减税史:征税始于战争

美国的税收始终与战争相连。从经济学的角度讲,税收是国家实现宏观调控的重要经济工具。但在美国推行减税,还有天然的历史土壤做支撑,从17世纪英国的清教徒决定踏上这片新大陆,建立新的国家起,减税就贯穿了美国经济发展的全过程。在建国长达百年的时间里,出于独立政府没有必要向英国政府纳税的信念,美国从来没有收过个税,直到南北战争时期,北方政府资金短缺,林肯意识到如果不向纳税人征税,军费就难以为继时,才开始征收个税,但那时征收个税的税率很低,虽然后来由于政府资金短缺而不得不提高税率,但最高的税率也只有10%,且个税的征收政策在南北战争结束后也就废止了。一战爆发之后,美国的个税税率飙升至77%,但在战争结束后,马上就降至了25%。也就是说,别的国家个税的起征大多始于国家的建立,而美国则始于战争,是战时不得已的选择。

这一情况在二战时有了不同。为了应对这场人类历史上规模空前的大战,美国的个税税率最高一度达到吓人的90%以上,战后,美国成为了世界上的超级大国,经济实力的扩张蔓延到军事,在世界上疲于充当“世界警察”的美国军费大增,即使战争结束,个税税率也没有像一战之后显著的下降。美国国民对变相承担军费的现状不满,减税的呼声日益高涨。大约从肯尼迪时代起,减税便成了美国政客获取选民支持的关键因素之一,也成了历届政府的不二选择,如下表1所示,基本只在克林顿时代出现过增税。

政府个税企业税
肯尼迪从20-91%下降至14-70%从52%下降至48%
里根从11-50%降至15-28%

由14档减为2档

从15-46%降至15-34%

由4档减为3档

克林顿税率最高升至39%从34%提高至36%
小布什个人边际税率从39.6%降至33%— —
奥巴马综合性减税计划:2008-2009减税近6000亿美元

表1 美国历届政府税收政策表(来源:整理自美国减税政策的历史演变及启示,叶君等 制表:网易研究局)

政府若破产 最“冤”的竟是债主?

虽然减税对拉动经济有不小的作用,但是减税政策也存在很大的风险。减税意味着财政收入将减少,政府将承担更大的财政赤字压力。对美国来说,更是如此。早在奥巴马时代,美国政府就曾因两党无法就联邦预算达成一致而被迫关门十几天。虽然当下共和党在两院中占据优势,但是美国政府目前已经“债台高筑”,政府债务在2016年已经近20万亿美元,如果实行大规模的减税计划,据布鲁金斯税收政策中心,联邦财政收入将下降1/4,税收也将减少10.14万亿美元,很大程度上意味着美国要大规模举债来填补减税的税收空缺,这不禁让人担心政府关门的闹剧是否会重演。

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图4 美国联邦政府债务走势图(来源:白宫行政管理和预算局 单位:万亿美元 制图:网易研究局)

首先先来说一下政府破产。在大多数情况下,国家破产和政府破产可以理解为主权债务危机。在战争时期,国家破产还包括政府的变更和国家的消亡,比如苏联成立后,不承认沙皇俄国的对外欠债。但在目前经济社会较稳定的时期,国家破产其实主要就是指主权债务危机。

政府破产听起来可怕,但却和公司破产有很大的不同。对公司来说,一个公司破产时,债权人有权拿债务人的全部资产受偿,但国家破产,通常来说不会让国家“解体”,因为国家的主权是不容侵犯的,债权人无法要求一个国家拿出全部资产来抵债。相反地,政府破产常常被用作制衡经济发展的经济手段。在政府破产中,欠债还钱,可能未必是天经地义的事。

举个例子来说,在2008年金融危机后,以金融业为支柱产业的北欧小国冰岛遭受重创,五大投资银行有三家倒闭,未付存款超过54亿美元,相当于其全年GDP的1/3,国家也无力偿还,随即宣布破产,它最大的债主是英国和荷兰。为了给二国一个交代,冰岛搞了一个全民公投,决定是否要偿还债务,民众当然不乐意为银行家的烂摊子买单,于是冰岛出现了“全民赖账”的盛况。英国和荷兰也成了史上最“冤”的债主。这个例子说明,在目前的国际环境下,政府破产基本可以理解为“赖账”,受害更大的往往不是破产的国家,而是债权国,除了承认投资失败,只能自认倒霉。而陷入债务危机的国家,此时的办法通常有两种,一是寻求发达国家的资金援助(ODA);一是寻求国际金融组织的援助,比如前些天濒临债务违约边缘的蒙古,就是向IMF寻求资金支持,才有了渡过难关的可能,但国际金融机构的资金援助通常都是有条件的,比如蒙古必须进行削减社会福利等一系列改革。

但这并不代表政府破产对经济没有影响,相反,政府破产有可能带来严重的经济危机。政府的债务通常主要以债券等形式存在,一旦政府债务违约,债券也就成了废纸一张,金融机构的负债也会升高,金融机构资产负债表难以维持平衡,有可能会破产,进而影响实体经济。更严重的是,国家的公信力会大打折扣,评级机构如果下调国家的信用评级,就会对国家的融资能力造成影响,这直接关系到破产国家能否渡过危机。

但美国基本不用担心国家破产的问题。虽然它的确有近20万亿的债务,且在近几年的时间内大概率上会继续增加,但美国毕竟是世界第一的经济强国,其国家的信用仍是不可动摇的,且标准普尔等国际评级机构一定程度上都是由美国来操控,即便美国的经济有震荡,也很难会有评级的下调。另一方面,美国的融资能力也是首屈一指的,无论是IMF还是世界银行等国际大型金融机构,美国都有绝对的话语权。也就是说,无论是借钱的能力,还是还钱的信用,美国在短期内都不会有太大问题,短期内也不必担心美国会破产,特朗普的减税大业,仍有较大的弹性空间。

(联系邮箱:yangzeyu@corp.netease.com)

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